昨天，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在3個(gè)省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，由省(市)人民代表大會產(chǎn)生省(市)監(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。京華時(shí)報(bào)記者沙雪良

　　□方案

　　建立統(tǒng)一和高效監(jiān)察體系

　　中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在3省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國推開積累經(jīng)驗(yàn)。

　　《方案》強(qiáng)調(diào)，國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。

　　省級人大產(chǎn)生監(jiān)察委員會

　　《方案》指出，黨中央決定，在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。由省(市)人民代表大會產(chǎn)生省(市)監(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。黨的紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會組織架構(gòu)，明確監(jiān)察委員會職能職責(zé)，建立監(jiān)察委員會與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，強(qiáng)化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約。

　　《方案》要求，要加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中央成立深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對試點(diǎn)工作進(jìn)行指

　　導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)。試點(diǎn)地區(qū)黨組織要擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，對試點(diǎn)工作負(fù)總責(zé)，成立深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作小組，由省(市)委書記擔(dān)任組長。要把思想和行動統(tǒng)一到中央精神上來，牢固樹立“四個(gè)意識”，強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)精神，密切聯(lián)系實(shí)際，創(chuàng)造性開展工作，堅(jiān)決把黨中央決策部署落到實(shí)處。試點(diǎn)地區(qū)紀(jì)委要細(xì)致謀劃、扎實(shí)推進(jìn)，做好試點(diǎn)方案的組織實(shí)施和具體落實(shí)。試點(diǎn)地區(qū)要加強(qiáng)調(diào)查研究，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)改革，整合資源、調(diào)整結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展，使改革取得人民群眾滿意的實(shí)效。

　　□背景

　　中央多次提出監(jiān)察全覆蓋

　　十八大以來，中央加大反腐敗的力度，紀(jì)檢監(jiān)察作用凸顯。與此同時(shí)，也出現(xiàn)了“整合監(jiān)察力量”的聲音。

　　例如，2013年6月，中紀(jì)委駐國家糧食局紀(jì)檢組長、黨組成員趙中權(quán)就曾在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》發(fā)表文章《反腐敗要走法治化道路》，提出我國現(xiàn)行反腐敗機(jī)制法律缺失、制度失衡、效能乏力、力量分散，應(yīng)盡快制定反腐敗法，整合反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置，考慮對現(xiàn)有分散在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)(預(yù)防腐敗局)、檢察機(jī)關(guān)(反貪污賄賂局)等的反腐敗專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，建立“國家反腐敗委員會”。

　　今年1月召開的十八屆中央紀(jì)委第六次全體會議上，習(xí)近平提出：“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)

　　對國家機(jī)器的監(jiān)督”，“要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”。

　　今年7月14日，中央黨校《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》刊發(fā)馬懷德《通過修法完善國家監(jiān)察體制》一文，文中提出將《行政監(jiān)察法》更名為《國家監(jiān)察法》，擴(kuò)大國家監(jiān)察范圍，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察范圍對國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的全覆蓋等。

　　10月27日閉幕的十八屆六中全會，會議公報(bào)提出：“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”首次將“監(jiān)察機(jī)關(guān)”與人大、政府、司法機(jī)關(guān)并列，預(yù)示著一場影響深遠(yuǎn)的改革即將到來。

　　□專家說法·中國政法大學(xué)副校長馬懷德

　　國家監(jiān)察委須受內(nèi)外部雙向監(jiān)督

　　昨晚，京華時(shí)報(bào)記者就此次試點(diǎn)采訪了中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授。他表示，國家監(jiān)察委員會應(yīng)分內(nèi)外部監(jiān)督，內(nèi)部為自我監(jiān)督，外部包括人大、社會公眾和輿論監(jiān)督等。

　　所有國家財(cái)政供養(yǎng)的組織、群體都有必要納入國家監(jiān)察范圍，包括法院、檢察院、醫(yī)院、學(xué)校，都納入檢查范圍。

　　很多機(jī)構(gòu)在職能上也有重疊、重復(fù)之處，職能的分散降低了資源的效率。整合這些職能，能夠提高效率，提高權(quán)威性，也可以降低行政成本。

　　1“國家監(jiān)察”對象是誰？

　　所有行使公權(quán)力組織和人員

　　馬懷德表示，正如同十八屆六中全會公報(bào)所說，各級黨委要支持各級人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，依法履行對公務(wù)人員的監(jiān)督職能。以后的監(jiān)察機(jī)關(guān)(國家監(jiān)察委員會)就應(yīng)該是與其他的國家機(jī)關(guān)平行，成為相對獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，能夠更好地發(fā)揮作用。監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督手段、方式更加完善之后，對人大、政府，包括政協(xié)等都能進(jìn)行有效的監(jiān)督和監(jiān)察。

　　馬懷德稱，國家監(jiān)察的范圍更廣，覆蓋所有行使國家公權(quán)力的組織和人員。比如，大學(xué)行使公共教育職能，醫(yī)院行使公共衛(wèi)生職能，這些機(jī)構(gòu)的公職人員，就是所有國家財(cái)政供養(yǎng)的組織、群體都有必要納入國家監(jiān)察范圍，包括法院、檢察院、醫(yī)院、學(xué)校，都納入檢查范圍。

　　2為何整合反腐敗資源？

　　提高效率并降低行政成本

　　馬懷德稱，我國的反腐敗資源包括：政府的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，監(jiān)察部、監(jiān)察廳、監(jiān)察局等；政府內(nèi)部的審計(jì)部門；跟行政監(jiān)察在一起辦公的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)；行政體系以外的，檢察院的反貪機(jī)構(gòu)，以及檢察院內(nèi)部的預(yù)防腐敗局。

　　他說，之所以要整合這些機(jī)構(gòu)，是因?yàn)檫@些重要的反腐敗職

　　能分布在行政和司法機(jī)關(guān)，多頭承擔(dān)預(yù)防和懲治腐敗的職能，資源分散，沒法集中力量，形成相對統(tǒng)一、獨(dú)立的監(jiān)察職能。另外，這些機(jī)構(gòu)在職能上也有重疊、重復(fù)之處，檢察院和政府內(nèi)部都有預(yù)防腐敗的機(jī)構(gòu)，職能的分散降低了資源的效率。整合這些職能，能夠提高效率，提高權(quán)威性，也可以降低行政成本。

　　3如何讓監(jiān)察手段豐富？

　　先有偵查權(quán)提高整合效率

　　馬懷德稱，在監(jiān)察手段方面，國家監(jiān)察委員會可能采取的手段包括，按照相關(guān)法律規(guī)定，包括《行政監(jiān)察法》規(guī)定的調(diào)查職權(quán)和手段；給予行政處分的手段；還有監(jiān)督政府作出的決定、命令、決議的職能。

　　在職能整合中，馬懷德介紹，一個(gè)重要的職能是，檢察機(jī)

　　關(guān)在反腐敗、特別是反貪機(jī)構(gòu)和職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)構(gòu)的職能，包括對貪腐案件的偵查權(quán)，需要轉(zhuǎn)移到國家監(jiān)察委員會。因?yàn)橹挥袊冶O(jiān)察委員會擁有偵查權(quán)，才能做到手段上的豐富，對資源力量的整合效率才能提高。他表示，反貪局的機(jī)構(gòu)和職能都要轉(zhuǎn)移到國家監(jiān)察委員會。

　　4如何取得更良好效果？

　　整合程度影響改革效果

　　馬懷德表示，國家監(jiān)察委員會對反腐敗職能的整合，決定了這項(xiàng)改革能否取得良好效果。國家監(jiān)察委員會在整合其他監(jiān)察資源時(shí)，在對檢察院資源劃轉(zhuǎn)、機(jī)構(gòu)整合過程中，會引起檢察院的機(jī)構(gòu)和職能的調(diào)整，這可能會引起檢察院工作人員認(rèn)識上的誤區(qū)或者混亂。為防范這方面的風(fēng)險(xiǎn)，要把握機(jī)構(gòu)的調(diào)整劃轉(zhuǎn)、職能的整合等方面。

　　馬懷德說，國家監(jiān)察體制改革是重大的整治體制改革和機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，采取試點(diǎn)可以降低風(fēng)險(xiǎn)，避免剛開始就推開造成更大面積的問題。試點(diǎn)是一個(gè)檢驗(yàn)過程，如果試點(diǎn)過程中出現(xiàn)問題可以及時(shí)調(diào)整。試點(diǎn)地區(qū)要可以累經(jīng)驗(yàn)，待經(jīng)驗(yàn)成熟再考慮在全國推廣。

　　5如何監(jiān)督國家監(jiān)察委？

　　分為內(nèi)部和外部監(jiān)督

　　馬懷德介紹，對監(jiān)察委員會的監(jiān)督有兩種，一是內(nèi)部監(jiān)督，現(xiàn)在的中紀(jì)委內(nèi)部有監(jiān)督室，作用就是自我監(jiān)督；第二種是來自外部的監(jiān)督，有很多種：包括人大的監(jiān)督，它是由人大選舉產(chǎn)生的也要接受人大監(jiān)督；另外，還要接受社會公眾、輿論的監(jiān)督。中央監(jiān)察委員會權(quán)力擴(kuò)充、職能增加過程中，所以加強(qiáng)對委員會的監(jiān)督，是整個(gè)改革的重要內(nèi)容，也是防止檢察權(quán)過度擴(kuò)張所產(chǎn)生的負(fù)面風(fēng)險(xiǎn)。