“保障房”一直是中國社會和經濟領域最熱門的話題之一。可是，保障房卻一直面臨著資金短缺、質量問題，不少地方還爆出經濟適用房被棄購的新聞。如何才能讓保障房更好地發(fā)揮作用，本版特約專家撰文討論。

　　“能買不能住”深層次原因主要在于，地方政府在保障住房建設資金短缺和嚴重依賴土地財政的情況下，保障住房項目選址大都偏向于城鎮(zhèn)偏遠地區(qū)。

　　與集中建保障房相比，商品房項目中配建保障房，可以規(guī)避“配套差、交通難、貧民窟集中”的社會問題。

　　中國官方文件和媒體都默認的“保障房”是指那些提供和分配上由政府主導、目標是解決特定人群——一般認為中低收入家庭——住房困難的特殊住房。但在學界，不少研究者一直對“保障房”或“住房保障”一詞深感困惑。其實，在國際文獻中很難為“保障房”或“住房保障”找到一個合適的對應詞匯。

　　保障房的概念其實是以預期目標來定義過程。但問題是，誰是保障房的供應對象、以何形式保障(租賃還是產權)、保障房什么(基本住房消費權還是資產增值權)、要保障到何種程度，這些基本問題一直是模糊的。

　　以2011年開工的1000萬套保障房來說，其中415萬套是棚戶區(qū)改造或舊區(qū)動遷安置房。但動遷房實際上是城市發(fā)展的自然產物，是動遷戶與市政府或開發(fā)商的交易，雖與低收入家庭的住房困難解決有交集，但本身不直接具有社會保障屬性。

　　中國保障房的另一個主要組成部分是經濟適用房。在很多城市，經適房的準入門檻都達到當地平均收入甚至高于當地居民平均收入，可以說幫助的不主要是低收入家庭。更關鍵的是，經適房主要功能是可以幫助扶助對象得到資產增值的機會，尤其通過轉售溢價獲得資產增值，而不是基本住房權的保障，這也顯然超出社會保障的應有范疇。

　　限價房與經適房十分類似，但準入標準更寬松、與低收入家庭保障更加無關、更加具有資產增值屬性。

　　公租房被認為是這兩年中國保障房的創(chuàng)新品種，2011年開工227萬套，但多數城市的公租房租金都按照準市場租金來定價，并不低廉，因此也不帶有直接的保障作用。

　　比較下來，只有廉租房起到對中低收入家庭的住房保障作用，但這類住房數量卻十分有限，如2011年開工的“保障房”中只有16%是廉租房。

　　中國的“保障房”實際上與國際住房文獻中耳熟能詳的“公共住房”(Public housing)的內涵與外延都一致。國際上“公共住房”典型代表包括，美國和澳大利亞的公共住房、英國的市政公房(council housing)、法國的“低租金住房制度”(HLM)、新西蘭的公房(state housing)、新加坡的組屋和香港的公屋等。這類住房的共同本質是：建成的房屋由政府或公共機構按照特定的規(guī)則進行分配，以示與自由競價、價高者得之的市場分配機制相對立。以政府直接供應來實現(xiàn)政府對居民基本住房權利的保障義務是這些住房存在的最主要理由。

　　在公共住房這個范疇外，國外還盛行“社會住房”(social hosing)的概念。所謂社會住房，是指房屋所有者既非政府、又非逐利性組織或個人的非營利性組織，如獨立于政府的非營利性住房協(xié)會或住房公司、教會、慈善機構乃至保險公司等。經營上以保本為原則，不刻意追求利潤，一旦有超額利潤多用于投資擴大住房再生產，或向租客群體分配返還掉。

　　政府和學界應該逐漸拋棄“保障房”一詞，轉為用內涵表達更為嚴謹的“公共住房”來指代。(作者陳杰，復旦大學管理學院住房政策研究中心執(zhí)行主任)