監察法規已納入全國人大常委會備案審查范圍

　　2019年度備案審查工作報告亮相

　　全國人大常委會法工委主任沈春耀12月25日向十三屆全國人大常委會第十五次會議報告2019年備案審查工作情況。“從全國人大常委會備案審查工作情況看，各類法規和司法解釋總體上是符合實際需要的，是符合憲法精神的。”沈春耀說。

　　據沈春耀介紹，過去一年來，按照規定報送全國人大常委會備案的行政法規、地方性法規、司法解釋共1485件，其中行政法規53件，省、自治區、直轄市地方性法規516件，設區的市、自治州、不設區的地級市地方性法規718件，自治條例和單行條例99件，經濟特區法規58件，司法解釋41件；法工委對公民、組織提出的138件審查建議進行了審查研究，提出了處理意見并向建議人作了反饋。將88件不屬于全國人大常委會審查范圍的審查建議分別移送有關機關。

　　報告顯示，2019年，我國備案審查工作制度和能力建設取得重大進展。今年12月16日，《法規、司法解釋備案審查工作辦法》已經經委員長會議審議并原則通過。這意味著全國人大常委會的備案審查工作將更加制度化、規范化，同時也為地方各級人大常委會開展規范性文件備案審查工作提供具體指導和參照依據。

　　此外，根據十三屆全國人大常委會第十四次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定》，監察法規已納入全國人大常委會備案審查工作的范圍。

　　首次披露對行政法規的審查案例

　　報告顯示，2019年，對于審查中發現的問題，法工委依據不同的情況作出處理，督促制定機關糾正與憲法法律規定有抵觸、不符合的規范性文件，根據上位法變化對有關法規及時修改完善，對于一些不適應現實情況的規定推動相關部門作出廢止或調整。

　　值得關注的是，報告中首次披露對行政法規的審查案例。比如，《城市供水條例》規定，城市供水行政主管部門或者其授權的單位可以對未按規定繳納水費的行為處以罰款。經審查認為，該行政法規制定時間(1994年)較早，有關規定與目前城市供水管理體制已不相適應，應當作出必要調整。

　　經溝通，司法部已決定向國務院提出修改《城市供水條例》的建議，有關問題將在下一步工作中予以解決。

　　保護和鼓勵地方立法創新積極性

　　既要維護國家法制統一，又要鼓勵地方立法創新。如何處理好兩者之間的關系，是目前地方立法工作面臨的新挑戰。此前，由于受甘肅祁連山地方立法“放水”事件的影響，實踐中一些地方人大不敢放手創新探索。此次報告明確透露出一個信號——允許和鼓勵制定機關根據實踐需要和法治原則進行立法探索。

　　報告公布了允許和鼓勵地方立法機關根據實踐需要和法治原則進行立法探索的案例。

　　比如，《上海市食品安全條例》對從事家畜產品規模化銷售設定了行政許可，對未按規定處理變質或者超過保質期的食品及食品添加劑的行為設定行政處罰，對從事食品和食用農產品貯存、運輸服務的經營者未按規定備案的行為設定了行政處罰。法工委經審查認為，針對從事家畜產品規模化銷售設定行政許可，不違背食品安全法的立法精神和原則；針對上述兩種行為設定行政處罰，屬于地方適應新情況新需要作出的帶有創制性的規定，應當允許探索。

　　再比如，《深圳經濟特區食品安全監督條例》規定，有關部門受理關于食品安全問題的投訴舉報時，發現投訴人超出合理消費或者以索取賠償、獎勵作為主要收入來源的，可以終止調查并將相關線索納入食品安全風險監測范圍。法工委經審查認為，該規定屬于在不違背上位法基本原則的前提下，根據具體情況和實際需要作出的規定，屬于經濟特區法規的權限范圍，應當允許探索；同時，建議制定機關立足于加強食品安全監管及時總結相關規定實施情況，適時研究完善。

　　符合黨和國家有關精神的允許探索

　　今年5月和10月，司法部通過備案審查銜接聯動機制先后移送地方性法規200件。“我們逐一進行了審查研究，區分不同情況提出研究處理意見。”沈春耀說。

　　其中，對79件地方根據實際情況作出的具有探索或者先行先試性質的規定，對上位法有關規定進行細化、補充、延伸的規定，符合黨和國家有關精神的，允許地方進行探索；對84件生態環保領域法規，建議納入正在進行的集中清理工作范圍統籌研究修改完善；對未及時跟進上位法變化及時調整完善的，建議制定機關盡快啟動修改或者廢止工作；對于理解上可能存在歧義、執行中可能帶來上位法有關規定不落實等問題的，提示制定機關予以關注并加強研究；對其中4件存在與法律有關規定相抵觸問題的，已向有關制定機關提出糾正意見。

　　開展規范性文件集中清理和專項審查

　　“今年以來，我們根據黨和國家工作大局，結合常委會監督工作部署和要求，有重點地開展規范性文件集中清理和專項審查工作。”沈春耀說。

　　據介紹，貫徹全國人大常委會有關決議精神，法工委在去年督促地方修改514件、廢止83件地方性法規的基礎上，今年又督促地方修改300件、廢止44件。同時，推動制定機關對集中清理過程中發現的37件部門規章、456件地方政府規章、兩件司法解釋以及11000余件各類規范性文件及時修改、廢止或者重新制定。

　　“持續一年多的生態環保領域規范性文件集中清理工作任務已基本完成。”沈春耀建議有關方面抓緊推進制度建設相關工作，及早實現生態環保領域法規等規范性文件完善發展的目標任務。

　　此外，根據黨中央有關精神，法工委還組織開展了食品藥品安全領域地方性法規專項清理。督促地方對不符合加強食品藥品安全監管要求、與黨中央有關精神不符合、與上位法有關規定不符合的地方性法規及時予以修改或者廢止，重點解決地方性法規與新修改的有關法律不一致、不配套的問題，以更好發揮法律體系整體功效。目前這項工作正在進行中。

　　下一步，據沈春耀透露，2020年備案審查工作將重點從五方面考慮：一是切實貫徹“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作總要求。二是繼續加強審查工作。三是加強備案審查制度和能力建設。四是加強工作成果的轉化利用。五是加強對地方人大備案審查工作的聯系指導。

　　□法制日報記者 朱寧寧